La remunicipalización: abriéndose paso como política pública

La remunicipalización de los servicios públicos – también conocida como “internalización” y “desprivatización”– se está implantando cada vez más como una alternativa política viable para hacer frente a las desigualdades económicas y a los retos sociales y medioambientales concurrentes y entrecruzados. La prestación de servicios públicos vitales como el agua, la salud, la educación, la energía, los residuos y los servicios del cuidado se ha basado durante mucho tiempo en las políticas y los instrumentos “neoliberales” dominantes, como la privatización, las asociaciones público-privadas y las medidas de austeridad. Sin embargo, las investigaciones y los análisis que desde hace más de 20 años llevan a cabo los sindicatos, las organizaciones de la sociedad civil y lxs académicxs –así como algunos estudios de la ONU e incluso de la OCDE– han demostrado que estas políticas reducen las capacidades técnicas y el poder de acción de lxs responsables políticxs locales, lxs trabajadores y lxs ciudadanxs, y aumentan –en lugar de reducir– las desigualdades dentro de los países y las comunidades y entre ellos [i].

La pandemia de Covid-19, el cambio climático y el aumento de las desigualdades han puesto en primer plano la importancia que reviste la prestación de los servicios públicos locales, lo que ha propiciado un giro global hacia una nueva generación de discursos y prácticas a favor de lo público. Los municipios optan cada vez más por la (re)municipalización como alternativa viable a la privatización de los servicios públicos[ii] 

En este contexto, se está redefiniendo la idea de lo que es “público”.[iii] Ya no se vincula a una conceptualización tradicional del “Estado” asociada al colonialismo, al gerencialismo vertical, a la centralización y al patriarcado. En lugar de ello, el concepto que se está formulando de lo “público” es democrático e inclusivo. La propiedad pública se orienta hacia unos servicios públicos desmercantilizados, socialmente justos y transformadores del género, gestionados en aras del interés común. Al cuestionar tanto la sabiduría económica establecida como las estructuras de gobernanza opacas y el afán de lucro distorsionado que sustentan la privatización, la (re)municipalización puede crear instituciones de servicio público que aborden mejor los problemas sociales y medioambientales críticos de nuestro tiempo.

El proceso de la (re)municipalización es complejo y se enmarca en un ecosistema de variados modelos de prestación de servicios públicos, que abarca desde las formas tradicionales de propiedad estatal hasta otras formas de propiedad colectiva, asociaciones público-comunitarias y público-públicas (PuPs), así como colaboraciones de gobernanza múltiple que implican a actores a diferentes escalas. Podemos encontrar modelos locales de propiedad democrática que conllevan una gobernanza basada en los bienes públicos, la participación de lxs usuarixs/residentes/trabajadores, el co-diseño y la prestación de servicios en colaboración con la comunidad, así como la desmercantilización y la subsidiariedad [iv].

Los servicios públicos comercializados, financierizados y mercantilizados impiden la consecución de los múltiples objetivos colectivos que son vitales para todas las comunidades del mundo: un acceso estable al agua potable limpia y a alimentos nutritivos, unos entornos sanos y limpios gracias al saneamiento, el tratamiento de los residuos y el suministro de energía, la educación y un acceso equitativo a los espacios por medio del transporte, instalaciones culturales y la vivienda social y pública. La remunicipalización redefine como bienes públicos recursos esenciales como el agua y el saneamiento, la energía, la salud pública, el cuidado, los servicios de recogida de residuos y la vivienda. Al contrario que los productos de consumo y las inversiones rentables, los bienes públicos tienen un valor incuantificable para el bienestar de las personas y el planeta. La experiencia de las últimas cuatro décadas demuestra que los mercados de capitales transnacionales no consiguen suministrar y proteger los bienes públicos ni satisfacer los requisitos más básicos para el bienestar humano y el medio ambiente [5]. Por lo tanto, las nuevas formas de propiedad pública son fundamentales para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la ONU.

La remunicipalización rompe el dogma neoliberal monolítico y unilateral que sustenta las políticas públicas y los enfoques de la Nueva Gestión Pública que han dominado la formulación de políticas públicas a nivel mundial desde la década de 1970, y devuelve lo “público” al discurso del desarrollo. Esta redefine las importantes líneas de demarcación entre los sectores público y privado que prestan servicios públicos esenciales desde y para la ciudadanía.

Adoptar la (re)municipalización: un giro narrativo en las políticas públicas

Más allá de los sindicatos, las organizaciones de la sociedad civil y algunos gobiernos locales que llevan décadas promoviendo la (re)municipalización, la desprivatización de los servicios públicos se está convirtiendo cada vez más en una política viable y legítima para dar una respuesta eficaz a las múltiples crisis. Las organizaciones de las autoridades locales están empezando a considerar la (re)municipalización y la desprivatización como herramientas pragmáticas y eficaces que pueden proporcionar un acceso más equitativo a los servicios públicos locales de alta calidad. En el contexto de la austeridad y la escasez de recursos, la (re)municipalización utiliza las capacidades y habilidades locales para aprovechar al máximo los impactos transformadores para el erario público. Las autoridades y los empleadores de servicios públicos locales están recurriendo a la remunicipalización para garantizar una mayor inclusión y participación democrática en la creación y configuración de los sistemas de prestación de servicios públicos.

En la revisión y el análisis de la respuesta y la adaptación de los servicios públicos locales a la hora de seguir garantizando el acceso a los servicios públicos durante la pandemia de Covid, realizados conjuntamente por CGLU y Metropolis, junto con LSE Cities –y que contaron también con la participación de los sindicatos–, se constató que:

“Hay muchos beneficios potenciales asociados a la remunicipalización. En primer lugar, puesto que la generación de beneficios no es el objetivo del sector público, los excedentes pueden utilizarse para ampliar la infraestructura para la provisión de los servicios, mejorar la calidad, bajar las tarifas, mejorar las condiciones de trabajo y contratar más personal. Esto puede repercutir en la mejora del acceso universal, equitativo e inclusivo. Al garantizar la prestación de servicios a todos los territorios, y no solo a los más rentables, la remunicipalización puede ser una poderosa herramienta para combatir las desigualdades territoriales. (…) Por último, mediante la participación de los usuarios y habitantes, la remunicipalización puede aumentar la transparencia, la responsabilidad y la eficacia de la prestación de servicios. También ofrece oportunidades para democratizar los servicios públicos, ya que reduce la distancia entre usuarios, proveedores, autoridades y trabajadores”.[vi] 

La nota conceptual de la Mesa Redonda de Gobiernos Locales y Regionales que tuvo lugar en el último Foro Urbano Mundial (FUM11) en Katowice, Polonia, dice lo siguiente:

“(…) las desigualdades sociales han aumentado exponencialmente desde mediados de los años 70, y la incapacidad de los gobiernos de desarrollar unas políticas sociales que las reduzcan se ha convertido en una aguda segregación socioeconómica en las grandes ciudades. Los gobiernos locales desempeñan un papel clave para invertir esta tendencia, debido a su posición estratégica de proximidad y conocimiento de las necesidades de la comunidad. La remunicipalización -la restitución de la prestación de servicios públicos al control municipal- ha surgido como una opción política legítima en las ciudades en las que la privatización de los bienes públicos ha obstaculizado el acceso de los hogares con bajos ingresos”.[vii]

La remunicipalización aparece cada vez más en el punto de mira de las agencias de la ONU. En 2021, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha reconocido la remunicipalización en el informe de referencia de la Reunión técnica sobre el futuro del trabajo decente y sostenible en los servicios de transporte urbano.

“En los últimos años, en algunos países se ha recuperado el control y la gestión públicos de una serie de servicios de transporte público que antes estaban privatizados (remunicipalización)”.[viii]

“La reforma y la privatización de los servicios municipales han incidido en las condiciones de trabajo en el sector de diferentes maneras, por ejemplo en lo que respecta a la intensidad del trabajo, los niveles de remuneración, los derechos de pensión, las prestaciones médicas o de otra naturaleza, los resultados en materia de salud y de seguridad o la seguridad en el empleo. En ocasiones, la externalización de los servicios de transporte urbano de pasajeros o la transferencia de los mismos al sector privado han incidido considerablemente en las condiciones de trabajo del personal y en los niveles de empleo”.[ix] 

El informe cuatrienal sobre la Nueva Agenda Urbana 2022 del secretario general de la ONU señala:

 “La ‘remunicipalización’, o reasignación a las autoridades municipales de la prestación de servicios públicos, se ha convertido en una opción política viable y legítima en ciudades donde la privatización de los bienes públicos ha dificultado su acceso a los hogares de ingreso bajo. En 2019, el estado de Selangor (Malasia) realizó una redistribución del abastecimiento de agua por municipios para promover la justicia social y la transparencia en la prestación de servicios. A raíz de que una gran empresa privada de gestión de residuos se declarase en quiebra en Noruega, 13 municipios de este país decidieron realizar una nueva distribución de la recogida de desechos por municipios para garantizar un acceso más equitativo a los servicios y fomentar el conocimiento dentro de la comunidad. [x]

Del mismo modo, el Informe Mundial de las Ciudades 2022 de ONU-Hábitat destaca que:

“La ‘remunicipalización’ refleja la voluntad que tienen hoy en día los gobiernos de invertir la tendencia a la privatización de los años ochenta y a recuperar la propiedad de los bienes y servicios que anteriormente se habían externalizado (…), la coproducción de servicios urbanos con la implicación de los actores públicos y las agrupaciones ciudadanas puede superar los retos persistentes. De hecho, muchos gobiernos están revisando su relación con los proveedores de servicios privados y están devolviendo la prestación de servicios públicos al control municipal, especialmente en aquellos contextos urbanos en los que la privatización de los bienes públicos ha obstaculizado el acceso de los hogares con bajos ingresos. (…) La remunicipalización no es un mero cambio de propiedad. Es más bien una nueva forma de gobernanza urbana que refleja las aspiraciones colectivas en materia de justicia social y medioambiental, y de gestión democrática de los servicios públicos”. [xi]

Por último, la sexta edición del Informe del Observatorio Global de la Democracia Local y la Descentralización (GOLD VI) de CGLU sobre el estado de las desigualdades urbanas y territoriales en todo el mundo, presentado en el 7º Congreso Mundial de CGLU en octubre de 2022, reconoce y recomienda la remunicipalización como una de las siete políticas clave (“reconocer, proteger, reglamentar, invertir, remunicipalizar, ampliar y promover”) para luchar contra las desigualdades en las ciudades y los territorios y como una inversión para proteger los bienes comunes. [xii]

“Una forma de garantizar que los servicios sigan siendo bienes comunes asegurados y prestados por las instituciones públicas (y a menudo por los GLR) es por medio de su remunicipalización o desprivatización. Las autoridades locales, la población local y lxs trabajadores públicxs están desprivatizando cada vez más los servicios públicos y los recursos comunes devolviéndolos a la propiedad y el control públicos. Este proceso suele incluir la experimentación con los mecanismos de gobernanza democrática, la rendición de cuentas y la participación. Se produce de varias maneras: no renovando los contratos plurianuales de concesión/externalización con los proveedores privados; retomando el control tras la rescisión de un contrato o la quiebra del operador privado; a través de las decisiones de las autoridades locales; o mediante referéndums democráticos. En febrero de 2021, la base de datos de Public Future recogía 1.451 ejemplos verificados de este tipo de casos desde el año 2000, de los cuales 974 eran desprivatizaciones y 477 eran municipalizaciones”.[xiii]

El informe considera además que la remunicipalización es un enfoque de política pública que ayuda a expandir la prestación de los servicios públicos de calidad y garantiza el acceso universal como responsabilidad del Estado:

“La remunicipalización es también (…) un argumento a favor de que determinados bienes públicos, como el acceso a los servicios básicos, sean universales y estén garantizados por el Estado. (…) Una forma específica de inversión que pueden realizar los GLR es expandir y proteger la prestación de los servicios públicos a través de las instituciones públicas en el ámbito de las ciudades. (…) La remunicipalización, o desprivatización, puede considerarse tanto un medio como un fin de comunitarización”.[xiv]

La recopilación de datos y el desarrollo de conocimientos sobre la tendencia mundial a la remunicipalización: la base de datos Public Futures

Aunque durante muchos años el Barómetro de la Privatización ha proporcionado indicadores a organizaciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para demostrar el éxito de la privatización, hasta 2021 no hubo ninguna base de datos que ofreciera información sobre la desprivatización, la remunicipalización y la propiedad pública local. La falta de datos ha contribuido a que lxs responsables políticxs internacionales no tuvieran conocimiento del alcance mundial y de la expresión espacial de la tendencia a la desprivatización. En particular, ha habido una tendencia creciente a las (re)municipalizaciones en el periodo posterior al año 2000 y se ha registrado una aceleración en el número de casos a partir de 2010. [xv]

En este contexto, Public Futures es la única base de datos mundial que cataloga el proceso de la desprivatización. Por consiguiente, la base de datos apoya la creciente presión mundial contra la privatización al propiciar una investigación más sistemática y un conocimiento más específico del impacto de los servicios prestados por el sector público social y ecológicamente justos y equitativos. Puede colmar una laguna de conocimiento sobre el potencial, la variedad y la eficacia de los servicios municipales y de propiedad pública a la hora de alcanzar objetivos cruciales en materia de política pública, como la lucha contra la desigualdad y la pobreza, y también la lucha contra el cambio climático.

Public Futures se creó gracias a una asociación entre el Transnational Institute y la Universidad de Glasgow, con la colaboración del sindicato global Internacional de Servicios Públicos (ISP). Entre 2007 y 2015, el Transnational Institute (TNI) y una red mundial de socios iniciaron una investigación sobre las remunicipalizaciones del agua. Este trabajo se sigue desarrollando: el enfoque de la investigación se ha ampliado a otros sectores, como la salud, la vivienda, el transporte y todos los servicios prestados por los gobiernos locales. En 2021 se puso en marcha la base de datos de Public Futures. Hasta ahora, activistas e investigadores de 16 organizaciones han participado en el proceso de recopilación de datos.[xvi] Las contribuciones son verificadas por investigadores del equipo de la base de datos de la Universidad de Glasgow y el TNI. Todos los casos están accesibles para fines de investigación y se pueden descargar en el sitio web.

El objetivo de Public Futures es facilitar datos de crowdsourcing sólidos, transparentes y accesibles sobre la desprivatización y la prestación de servicios públicos. La base de datos ha catalogado 1.601 casos en 71 países que abarcan 99 servicios esenciales en los que los gobiernos locales han devuelto a la propiedad pública servicios anteriormente privatizados o han creado nuevas entidades públicas para responder a las necesidades esenciales de la población[xvii]. Dado que la mayoría de estos servicios se prestan a nivel local o municipal, y que en muchos países se encuentran en gran medida bajo la responsabilidad exclusiva o compartida del gobierno municipal, la tendencia dominante en la desprivatización de los servicios públicos ha sido la de la remunicipalización, aunque la base de datos también recoge casos de desprivatización a nivel nacional (nacionalizaciones).

La remunicipalización y el Día Mundial de las Ciudades 2022

El Día Mundial de las Ciudades, que cada año desde 2014 se celebra el 31 de octubre, pone fin al Octubre Urbano. El tema del Día Mundial de las Ciudades de este año es “Actuar localmente para ser globales”, ya que la toma de medidas a nivel local es fundamental para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) para 2030. En estos momentos solo quedan unos 87 meses, 380 semanas o 2.600 días para cumplir los ODS de 2030.

En un plazo de tiempo tan corto y ante las enormes crisis concurrentes a las que se enfrenta el mundo y que han llegado para quedarse, la remunicipalización es una política pública viable y eficaz que permite aportar soluciones concretas a las ciudades, pueblos y territorios para que puedan ampliar el tan necesario acceso a los servicios públicos locales de calidad y hacer frente a las numerosas desigualdades cada vez más profundas y extendidas dentro de las comunidades locales, y que protege al mismo tiempo nuestros recursos comunes y ofrece oportunidades para la propiedad democrática, la mejora de la rendición de cuentas y la participación.

Autores:

• Daria Cibrario, Responsable de Gobiernos Locales y Regionales, ISP

• Prof. Andrew Cumbers, profesor de Economía Política, Adam Smith Business School, Universidad de Glasgow