La remunicipalisation réalise une percée en tant que politique publique

Également appelée « internalisation » et « déprivatisation », la remunicipalisation des services publics est de plus en plus mise en œuvre comme une alternative politique viable pour lutter contre les inégalités économiques et les défis sociaux et environnementaux multiples et convergents. La prestation de services publics vitaux tels que l’eau, la santé, l’éducation, l’énergie, la collecte et la gestion des déchets, et les services de soins à la personne ont été inspirés depuis longtemps par des politiques et outils d’inspiration néo-libérale, tels que la privatisation, les partenariats public-privé et les mesures d’austérité. Cependant, plus de 20 années de recherches et d’analyses menées par des syndicats, des organisations de la société civile et des universitaires – ainsi que certaines études réalisées par les Nations Unies (NU), voire par l’OCDE – ont montré que ces politiques nuisent aux capacités techniques et à l’action politique des décideurs.euses locaux.ales, des travailleurs.euses et des résident.e.s, et accroissent – au lieu de les réduire – les inégalités à l’échelle nationale, internationale, ainsi qu’infra-nationales.[i] 

La pandémie de Covid-19, le changement climatique et l’aggravation des inégalités ont rappelé l’importance de la prestation de services publics locaux à l’attention du grand public, déclenchant un virage au niveau mondial en faveur de nouvelles approches politiques et pratiques pro-publiques. Les collectivités territoriales optent de plus en plus souvent pour la (re)municipalisation comme une alternative envisageable à la place de la privatisation des services publics[ii] 

Sur cette toile de fond, la notion de « public » est actuellement en train d’être repensée [iii]. Elle n’est plus attachée à la conception traditionnelle de l’« État » associée au colonialisme, à la gestion verticale, à la centralisation et au patriarcat. Au contraire, le concept de « public » qui est proposé est démocratique et inclusif. La propriété publique est axée sur la démarchandisation de services publics qui doivent être socialement justes, inclusifs et gérés dans l’intérêt commun. En remettant en question à la fois le paradigme économique officiel, les structures de gouvernance opaques et les motivations lucratives biaisés qui sous-tendent la privatisation, la (re)municipalisation est à même d’instaurer des institutions de service public qui répondent mieux aux problèmes sociétaux et environnementaux qui affligent notre époque. 

Le processus de remunicipalisation des services est varié, et s’inscrit dans un écosystème comprenant un éventail de modèles de prestation de services publics possibles. Ces modèles vont des formes traditionnelles de propriété publique à d’autres formes de propriété collective, de partenariats public-communautaire, et public-public (PuPs), ainsi qu’à des collaborations à gouvernance multi-niveaux impliquant des acteurs à différents échelons. Ces systèmes de gouvernance multi-niveaux peuvent impliquer la participation des usagers.ères, des résident.e.s, des travailleurs.euses, ainsi que la conception et la provision de services en association avec la communauté, et se caractérisent par la démarchandisation et la subsidiarité.[iv]

La  marchandisation, la financiarisation et la commercialisation des services publics font obstacle à la réalisation de multiples objectifs collectifs qui sont fondamentaux pour toutes les communautés à travers le monde. Ces objectifs comprennent, par exemple, un accès durable à l’eau potable et à de  la nourriture de bonne qualité; à un environnement sain et propre grâce aux services d’assainissement; la collecte et bonne gestion des déchets; l’approvisionnement en énergie ; l’accès à l’éducation et aux espaces publics grâce aux transports, ainsi qu’à l’offre culturelle et aux logements sociaux et publics. La remunicipalisation redéfinit les ressources essentielles telles que l’eau et l’assainissement, l’énergie, la santé publique, les services de soin à la personne, de gestion des déchets et le logement comme des biens communs. Contrairement aux produits de consommation et aux investissements à fin de profit, les biens communs ont une valeur non quantifiable en termes de bien-être des personnes et de la planète. L’expérience des quarante dernières années démontre que les marchés financiers transnationaux échouent quand il s’agit de fournir et de protéger les biens communs ou de satisfaire les exigences les plus fondamentales pour le bien-être humain et l’environnement [v]. Les nouvelles formes de propriété publique sont donc indispensables pour atteindre les objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies.

La remunicipalisation brise le dogme néolibéral monolithique et partial qui sous-tend les politiques publiques et la doctrine de la Nouvelle gestion publique qui ont monopolisé l’élaboration des politiques publiques dans le monde depuis les années 1970 – et réintègre le « public » dans les débats sur le développement. Elle redéfinit l’importante ligne de démarcation entre les secteurs public et privé qui fournissent des services publics essentiels par et pour le public.

Choisir la remunicipalisation: un changement de discours dans les politiques publiques

Au-delà les syndicats, les organisations de la société civile et certaines collectivités locales qui encouragent la remunicipalisation depuis des décennies, la déprivatisation des services publics est en train de s’imposer progressivement comme une politique viable et légitime pour répondre efficacement à des crises multiples. Les organisations des autorités locales commencent à considérer la remunicipalisation et la déprivatisation comme des outils pragmatiques et efficaces permettant un accès plus équitable à des services publics locaux de qualité. Dans un contexte d’austérité et de ressources limitées, la remunicipalisation permet d’utiliser à bon escient les capacités et les compétences locales pour maximiser les effets positifs à faveur des finances publiques. Les autorités et les services de distributions locaux sont en train d’utiliser la remunicipalisation pour garantir une meilleure inclusion et une participation démocratique élargie dans la livraison et la gestion des services publics.

Dans le cadre de leur revue et de leur analyse conjointes de la réponse et de l’adaptation des services publics locaux pour garantir un accès ininterrompu aux services publics pendant la pandémie de Covid – qui a également impliqué la participation des syndicats – CGLU, Metropolis, ainsi que LSE Cities ont trouvé que :

« La remunicipalisation conjugue de nombreux avantages potentiels. Tout d’abord, la rentabilité n’étant pas l’objectif du secteur public, les excédents peuvent être utilisés pour développer l’infrastructure des services, améliorer la qualité, abaisser les tarifs, améliorer les conditions de travail et embaucher davantage de personnel. Ces mesures peuvent se traduire par un meilleur accès universel, équitable et inclusif. En garantissant que les services bénéficient à tous les territoires – et pas seulement à ceux qui sont rentables – la remunicipalisation peut s’avérer un outil puissant pour lutter contre les inégalités territoriales. (...) Enfin, grâce à la participation des usagers et des résidents, la remunicipalisation peut contribuer à une meilleure transparence, à renforcer la responsabilité et l’efficacité des prestations de services. Elle ouvre également des possibilités de démocratisation des services publics en réduisant le fossé entre les usagers, les fournisseurs, les pouvoirs publics et les travailleurs ». [vi] 

Selon la note de synthèse de la Table ronde des gouvernements locaux et régionaux à l’occasion du dernier Forum urbain mondial (FUM11) en juin 2022 à Katowice, en Pologne :

« ...les inégalités sociales se sont aggravées de manière exponentielle depuis le milieu des années 70, et l’incapacité des gouvernements à élaborer des politiques sociales pour les réduire s’est traduite par une profonde ségrégation socio-économique dans les grandes villes. Les gouvernements infranationaux jouent un rôle clé dans l’inversion de cette tendance, en raison de leur position stratégique de proximité et de leur connaissance des besoins de la communauté. La remunicipalisation – le retour de la fourniture des services publics sous le contrôle municipal – s’est révélée une option politique légitime dans des villes où la privatisation des biens publics en a restreint l’accès pour les ménages à faible revenu ».[vii]

La remunicipalisation apparaît de plus en plus dans le collimateur des agences des Nations Unies. En 2021, l’Organisation internationale du Travail (OIT) a reconnu la remunicipalisation dans le Rapport de séance de la réunion technique de 2021 sur l’avenir du travail décent et durable dans les services de transport urbain :

« Au cours des dernières années, un certain nombre de services de transport public qui avaient été privatisés ont été rétrocédés au secteur public (‘’remunicipalisation’’) dans divers pays». [viii]

« Les réformes et la privatisation des services municipaux ont influencé les conditions de travail dans le secteur de diverses manières, y compris en ce qui concerne l’intensité du travail, les revenus, les droits à pension, les prestations de santé et autres, les résultats en termes de santé et de sécurité ou la sécurité de l’emploi. Dans certains cas, lorsque les services de transport urbain de voyageurs ont été externalisés ou privatisés, les répercussions sur les conditions d’emploi du personnel concerné ainsi que sur le nombre d’emplois ont été importantes».[ix] 

Le Rapport quadriennal 2022 du Secrétaire général des Nations Unies sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre du Nouvel agenda urbain de 2016 note que :

« Le retour de la fourniture des services publics sous le contrôle municipal (remunicipalisation) s’est révélé une option politique viable et légitime dans des villes où la privatisation des biens publics en a restreint l’accès pour les ménages à faible revenu. En 2019, l’État de Selangor (Malaisie) a remunicipalisé son service d’approvisionnement en eau afin de promouvoir la justice sociale et la transparence dans la prestation des services. En Norvège, après la déclaration de faillite d’une importante entreprise privée de gestion des déchets, 13 municipalités du pays ont décidé de remunicipaliser la collecte des déchets pour améliorer l’équité et promouvoir les connaissances au sein de la communauté. » [x]

De même, le Rapport sur les villes dans le monde 2022 d’ONU-Habitat souligne que:

« Le terme ‘remunicipalisation’ désigne la tendance des gouvernements à inverser le mouvement vers la privatisation des années 1980 et à reprendre la propriété d’infrastructures et de services qui avaient été précédemment externalisés (...) la co-production de services urbains avec la participation d’acteurs publics et de groupes de citoyens peut permettre de surmonter des difficultés persistantes. De nombreux gouvernements revoient en effet leurs relations avec les prestataires de services privés et replacent la fourniture de services publics sous le contrôle des municipalités, notamment dans les contextes urbains où la privatisation des biens publics en a restreint l’accès pour les ménages à faible revenu. (…)  La remunicipalisation ne se résume pas à un simple changement de propriétaire. Il s’agit plutôt d’une nouvelle forme de gouvernance urbaine qui reflète les aspirations collectives à la justice sociale et environnementale et à la gestion démocratique des services publics. » [xi]

Enfin, la sixième édition du Rapport de l’Observatoire mondial sur la démocratie locale et la décentralisation sur l’état des inégalités urbaines et territoriales dans le monde (GOLD VI) lancé lors du 7ème Congrès mondial de CGLU en octobre 2022, salue et recommande la remunicipalisation comme l’une des sept politiques clés (« reconnaître, protéger, réglementer, investir, remunicipaliser, dimensionner et défendre ») pour lutter contre les inégalités dans les villes et les territoires et comme un investissement pour protéger les biens communs. [xii]

« L’un des moyens de s’assurer que les services restent des biens communs garantis et fournis par les institutions publiques (et souvent les collectivités locales et régionales) est de les remunicipaliser ou de les déprivatiser. Les autorités locales, les habitants et les agents publics déprivatisent de plus en plus les services publics et les biens communes en les replaçant dans le giron et sous contrôle publics. Ce processus implique souvent l’expérimentation de mécanismes de gouvernance, de responsabilisation et de participation démocratiques. Il prend diverses formes : le non-renouvellement de concessions pluriannuelles ou de contrats d’externalisation avec des fournisseurs privés; la reprise après le retrait ou la faillite de l’opérateur privé; des décisions des autorités locales ; et/ou des référendums démocratiques. En février 2021, la base de données Public Futures recensait 1 451 exemples vérifiés de cas de ce genre depuis 2000, dont 974 privatisations et 477 municipalisations.» [xiii]

Selon le rapport, la remunicipalisation est une démarche de politique publique qui permet d’étendre l’offre de services publics de qualité et de garantir l’accès universel dans le cadre des responsabilités de l’État :

« La remunicipalisation est aussi (...) un argument en faveur du fait que certains biens publics, comme l’accès aux services de base, doivent être universels et assurés par l’État. (…) Une forme particulière d’investissement que les collectivités locales et régionales peuvent envisager consiste à étendre et à protéger la fourniture de services publics par des organismes publics à l’échelle des villes. (…) La remunicipalisation, ou déprivatisation, peut être considérée à la fois comme moyen et comme fin de la mise en commun.»[xiv]

Collecte de données et développement des connaissances sur la tendance mondiale à la remunicipalisation: la base de données ‘Public Futures’

Si, pendant de nombreuses années, le ‘Privatisation Barometer’ a alimenté en indicateurs des organisations telles que le Fonds monétaire international (FMI) et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) pour démontrer le succès de la privatisation, il n’existait jusqu’en 2021 aucune base de données sur la déprivatisation, la remunicipalisation et la propriété publique locale. Cette absence de données a contribué à la méconnaissance affichée par les décideurs politiques internationaux de la dimension mondiale et de l’articulation spatiale de la tendance à la privatisation. On observe en particulier une tendance croissante aux (re)municipalisations depuis 2000, avec une accélération du nombre de cas à partir de 2010. [xv]

Dans ce contexte, Public Futures est la seule base de données mondiale qui répertorie le processus de déprivatisation. En tant que telle, la base de données appuie le mouvement mondial croissant de recul de la privatisation en permettant une recherche plus systématique et facilitant des connaissances contextualisées sur l’impact social et environnemental d’une prestation assurée par le secteur public. Elle permet de combler un déficit de connaissances sur le potentiel, la diversité et l’efficacité des services municipaux et publics dans la réalisation d’objectifs de politique publique essentiels tels que la lutte contre les inégalités et la pauvreté ainsi que le changement climatique.

Public Futures a été créé grâce à un partenariat entre le Transnational Institute et l’Université de Glasgow, et en collaboration avec l’Internationale des Services Publics (ISP). Entre 2007 et 2015, le Transnational Institute (TNI) et un réseau mondial de partenaires ont lancé des recherches sur la remunicipalisation de l’eau. Ce travail est en cours : l’objet de la recherche s’est étendu à d’autres secteurs, tels que les soins de santé, le logement, les transports et tous les services fournis par les administrations locales et régionales. La base de données Public Futures a été inaugurée en 2021. À ce jour, des activistes et des chercheurs.euses de 16 organisations ont participé au processus de collecte des données. Les contributions sont vérifiées par des chercheurs.euses de l’équipe qui gère la base de données à l’Université de Glasgow et par TNI. Tous les cas sont consultables aux fins de recherche et peuvent être téléchargés depuis le site Internet. 

L’objectif de Public Futures est de faciliter la collecte participative de données fiables, transparents et accessibles sur la déprivatisation et sur la prestation de services publics. La base de données a recensé jusqu’à maintenant 1.601 cas dans 71 pays concernant 99 services essentiels où les administrations locales ou régionales ont ramené des services précédemment privatisés dans le giron public ou ont créé de nouvelles entités publiques pour répondre aux besoins essentiels de la population. Étant donné que la plupart de ces services sont assurés au niveau local ou municipal et que, dans de nombreux pays, ils relèvent en grande partie de la responsabilité exclusive ou partagée des autorités municipales, la tendance dominante en matière de déprivatisation des services publics est à la remunicipalisation, bien que la base de données mentionne également des cas de déprivatisation mise en œuvre au niveau national (nationalisations).

Remunicipalisation et Journée mondiale des villes 2022

Célébrée pour la première fois en 2014, la Journée mondiale des villes met fin à la campagne « Octobre urbain » le 31 octobre de chaque année. Le thème de la Journée mondiale des villes de cette année est « Agir localement pour devenir global », dès lors que l’action locale est essentielle pour atteindre les objectifs de développement durable (ODD) d’ici 2030. Il ne reste à ce jour que 87 mois, 380 semaines ou 2.600 jours pour mettre en œuvre les ODD 2030.

Dans un délai aussi court, et compte tenu des crises simultanées auxquelles le monde est confronté et qui sont appelées à durer, la remunicipalisation est une politique publique viable et efficace pour apporter des solutions concrètes aux villes et territoires afin d’élargir l’accès indispensable à des services publics locaux de qualité et de s’attaquer aux nombreuses inégalités croissantes qui se creusent au sein des communautés locales, tout en protégeant nos ressources communes et en offrant des possibilités d’appropriation démocratique, de responsabilisation et de participation accrues.

Auteurs:

• Daria Cibrario, Responsable du Secteur Administrations locales et régionales (ALR), ISP

• Prof. Andrew Cumbers, Professeur d'économie politique, Adam Smith Business School, Université de Glasgow, Royaume Uni