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Tribunales nacionales y respaldo a la legitimidad y la fuerza vinculante de las decisiones del Comité de Libertad Sindical de la OIT

Jul 21, 2022

En la sentencia 28-19-AN, del 29 de septiembre de 2021, la Corte Constitucional de Ecuador reconoció que el Estado ecuatoriano está legalmente obligado a respetar las recomendaciones adoptadas por el Comité de Libertad Sindical y aprobadas por el Consejo de Administración de la OIT. Escrito por Carlos Ledesma.

A partir de este reconocimiento, la Corte Constitucional de Ecuador ordenó al Estado ecuatoriano a cumplir inmediatamente una recomendación emitida por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso 2684 y a establecer un procedimiento reglado para cumplir adecuadamente con las decisiones de organismos internacionales de derechos humanos.

El caso 2684 se basó en una queja presentada en 2008 por la Federación Nacional de Trabajadores de la Empresa Estatal del Petróleo de Ecuador (FETRAPEC) y la Internacional de Servicios Públicos (ISP) contra el gobierno de Ecuador por violación de los Convenios 87 y 98 de la OIT, ambos ratificados por Ecuador.

Gracias a esta histórica decisión, cuatro dirigentes sindicales ecuatorianos injustamente despedidos obtuvieron una reparación luego de muchos años de lucha legal contra la vulneración de sus derechos. Además, con el establecimiento de un procedimiento reglado para cumplir con las decisiones del Comité de Libertad Sindical, se espera que otros casos en Ecuador relativos a agresiones a la libertad sindical puedan obtener justicia y reparación.

Estas decisiones jurisprudenciales constituyen un respaldo institucional a la legitimidad y la fuerza vinculante de las decisiones del Comité de Libertad Sindical y un avance notable en la protección efectiva de los derechos sindicales

Una jurisprudencia similar ha sido desarrollada por la Corte Constitucional de Colombia, la cual ha sostenido que las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical, aprobadas por el Consejo de Administración de la OIT, “no son meras directivas, guías u orientaciones que debe seguir el Estado colombiano, sino que constituyen una orden vinculante expresa para el Estado y cada uno de sus
órganos”.¹

Estas decisiones jurisprudenciales constituyen un respaldo institucional a la legitimidad y la fuerza vinculante de las decisiones del Comité de Libertad Sindical y un avance notable en la protección efectiva de los derechos sindicales a nivel nacional. Asimismo, estas decisiones jurisprudenciales evidencian que los tribunales nacionales son una fuerza institucional con capacidad y autoridad para
reconocer la obligatoriedad de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical.

Estos ejemplos pueden ser una referencia para otros tribunales judiciales de América Latina y el Caribe así como para tribunales judiciales de otras regiones y pueden influir en la renovación del abordaje doctrinal acerca de las fuentes del derecho internacional y la interacción entre los sistemas jurídicos internacionales y nacionales.

Sobre el caso 2684 y la sentencia Nº 28-19-AN

La sentencia Nº 28-19-AN abordó el incumplimiento por parte del Estado ecuatoriano de la siguiente recomendación adoptada por el Comité de Libertad Sindical y aprobada por el Consejo de Administración de la OIT: “el Comité pide al Gobierno que aliente el inicio de conversaciones entre FETRAPEC y la empresa con miras a la reincorporación de estos dirigentes sindicales".

El Comité adoptó esta recomendación en su informe provisional N° 363 (marzo de 2012) en el marco del caso 2684 el cual, como se indicó líneas arriba, se basó en una queja presentada en 2008 por el sindicato FETRAPEC y la ISP. FETRAPEC alegó que, el 13 de junio de 2008, cuatro dirigentes sindicales recibieron una notificación escrita de despido sumario y que este acto afectó a los sindicatos que representaban de dos maneras. En primer lugar, constituía una agresión al derecho de sindicación, concretamente, al derecho de los trabajadores a elegir libremente a sus representantes. En segundo lugar, pretendía, de forma encubierta, desestabilizar y atemorizar a los trabajadores organizados.

La recomendación fue solicitada de nuevo por el Comité en los informes provisionales nº 367 (marzo de 2013) y 372 (junio de 2014). En este último informe, el Comité había solicitado que se le mantuviera informado de la evolución de la situación. En el Informe núm. 382 (junio de 2017), el Comité lamentó profundamente que desde su último examen del caso, en junio de 2014, el Gobierno no lo hubiera mantenido informado. También lamentó constatar que el gobierno parecía no haber tomado medidas para aplicar la recomendación del Comité. El Comité instó de nuevo al Gobierno "a promover sin demora el inicio de las conversaciones entre FETRAPEC y la empresa con miras a la reincorporación de los dirigentes sindicales despedidos" y volvió a solicitar que se le mantuviera informado e invitó al Gobierno a ser más cooperativo en el futuro.

La Corte Constitucional de Ecuador estableció que el Estado ecuatoriano, en virtud de su condición de miembro de la Constitución de la OIT, está legalmente obligado a cumplir con las recomendaciones del Consejo de Administración de la OIT. La Corte sostuvo que “[e]l reconocimiento constitucional expreso de los informes de los órganos de derechos humanos como objeto de la acción por incumplimiento implica que la Asamblea Constituyente reconoció este tipo de decisiones como fuente de obligaciones internacionales”.² Además, esta Corte reconoció el carácter autoejecutable de estas recomendaciones al señalar lo siguiente: “El Estado ecuatoriano está obligado de manera directa e inmediata a cumplir con sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, sin necesidad de iniciar ningún mecanismo de ejecución jurisdiccional ni de reclamo administrativo por parte de las víctimas.”

Por tanto, la Corte Constitucional de Ecuador consideró que el Estado ecuatoriano está legalmente obligado a respetar la recomendación del Comité de Libertad Sindical aprobado por el Consejo de Administración y, en consecuencia, ordenó al Estado a que la cumpliera inmediatamente. Además, esta Corte estableció que, en un plazo de seis meses a partir de la notificación de la sentencia, la Secretaría de Derechos Humanos deberá adecuar su normatividad y procedimientos internos para establecer un procedimiento regulado que le permita cumplir adecuadamente con su competencia para ejecutar las decisiones emitidas por los órganos internacionales de derechos humanos.

Naturaleza jurídica y efectos legales de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical

Algunas de las cuestiones que se desprenden de la sentencia Nº 28-19-AN tienen que ver con la naturaleza de las decisiones adoptadas por el Comité de Libertad Sindical de la OIT como fuente de obligaciones jurídicas en el marco del derecho internacional, el efecto jurídico que debe dárseles en el ordenamiento jurídico interno y los mecanismos internos necesarios para que sean aplicadas.

Inevitablemente, es necesario hacer referencia al artículo 38.1 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia (CIJ), que se considera el intento más importante de especificar las fuentes formales del derecho internacional, a saber: los tratados internacionales, el derecho internacional consuetudinario y los principios generales del derecho.³ Algunos estudiosos han destacado que, dado que las decisiones adoptadas por los órganos de supervisión de los tratados tienen un estatus normativo poco claro y difícil de determinar, los mismos formarían parte de un “derecho blando” (soft law)⁴, distinto al derecho internacional considerado como “derecho duro” (hard law). Así, aunque las decisiones adoptadas por el Comité de Libertad Sindical de la OIT puedan tener una cierta pretensión normativa y ejercer cierta influencia en el comportamiento de los Estados Miembros de la OIT, tales decisiones no son jurídicamente vinculantes strictu sensu. Este enfoque asume una dicotomía entre la “dureza” de las fuentes formales del derecho internacional reconocidas por el artículo 18.1 del Estatuto de la CJI y la “blandeza” de otras fuentes. Esta dicotomía es una abstracción jurídica que refleja el enfoque positivista que primaba a inicios del siglo XX. El artículo 18.1 del Estatuto de la CJI deriva del artículo 38 del Estatuto de la Corte Permanente de Justicia Internacional (CPJI) adoptado en 1920 que, reflejando lo que era la práctica de los Estados en ese momento, determinaba a priori las fuentes formales del derecho internacional que la CPJI debía aplicar. Este enfoque dejaba poco espacio para otras posibles fuentes del derecho internacional. Se partía de la base de que todo lo que se produce a partir de esas fuentes formales es derecho internacional y que no se encuentra derecho internacional fuera de esas fuentes.⁵

Este enfoque puede llevar a no comprender la dinámica y la complejidad del proceso de producción de obligaciones jurídicas en el marco del derecho laboral internacional contemporáneo, en una época en la que hay una multiplicidad de espacios y de actores autorizados a producir normas internacionales. Además, “cuanto más incontrovertible y de sentido común parezca la respuesta, mayor debería ser la sospecha de su neutralidad política”.⁶ La cuestión de las fuentes del derecho internacional no es solo técnica o filosófica, sino, además y sobre todo, profundamente política. Los procesos a través de los cuales dichas decisiones se convierten en jurídicamente vinculantes revelan cuáles son los espacios y quiénes son los actores con capacidad y autoridad en materia de producción de obligaciones jurídicas en la comunidad internacional y a nivel nacional.

En la actualidad está claro que, aunque las fuentes formales enumeradas en el artículo 38.1 son fuentes incuestionables del Derecho Internacional, no son las únicas en las que se pueden establecer obligaciones jurídicas en virtud del Derecho Internacional.⁷

Los órganos de control de la OIT tienen el mandato de verificar si los Estados miembros de la OIT cumplen con sus obligaciones en virtud de las normas internacionales del trabajo. Los órganos de control deben interpretar las normas de la OIT y solicitar a los gobiernos que adopten medidas para garantizar que su legislación y su práctica se ajustan plenamente a las garantías establecidas en las normas de la OIT. Si un Estado Miembro de la OIT no acepta las recomendaciones de los órganos de control de la OIT, por no estar de acuerdo con el significado que le dan a las normas de la OIT, el artículo 37.1 de la Constitución de la OIT da al Estado la opción de acudir a la CIJ para obtener una interpretación definitiva.⁸ En 1990 la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones declaró que “por lo tanto, la Comisión considera que, en la medida en que sus opiniones no sean contradichas por la Corte Internacional de Justicia, deben considerarse válidas y generalmente reconocidas”.⁹ En el Estudio General de 1994, la Comisión de Expertos afirmó que"[l]as normas de la OIT en materia sindical han sido completadas y desarrolladas por los principios enunciados por los órganos de control [...]. Estas decisiones [...] se han convertido progresivamente en un conjunto de principios que [...] constituyen un verdadero derecho internacional de la libertad sindical”.¹⁰

El Estado ecuatoriano está obligado de manera directa e inmediata a cumplir con sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos

Un respaldo institucional importante a la importancia de las decisiones del Comité de Libertad Sindical de la OIT en el derecho internacional de los derechos humanos ha provenido también de la jurisprudencia contenciosa¹¹ y de la función consultiva¹² de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Según la Corte Interamericana las decisiones del Comité de Libertad Sindical de la OIT son fuentes del derecho internacional, forman parte del corpus iuris del derecho internacional y desempeñan un papel fundamental en la determinación del contenido de las obligaciones legales de las normas interamericanas relacionadas con los derechos laborales y sindicales.

La sentencia Nº 28-19-AN de la Corte Constitucional de Ecuador y la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia citada en la introducción son dos casos emblemáticos que demuestran que las decisiones del Comité de Libertad Sindical aprobadas por el Consejo de Administración de la OIT también pueden llegar a ser jurídicamente vinculantes con la cooperación o coordinación de los sistemas jurídicos nacionales. Tal como se resaltó líneas arriba, la Corte Constitucional de Ecuador ha reconocido expresamente el carácter de “fuente de obligaciones internacionales” de las decisiones del Comité de Libertad Sindical. Así, los tribunales nacionales son actores institucionales con capacidad y autoridad para reconocer la obligatoriedad de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT. De este modo, los tribunales nacionales cumplen una función jurídica en la producción de obligaciones en el marco del derecho internacional.¹³

Estos casos jurisprudenciales pueden ser una referencia para países que abordan el derecho internacional desde una perspectiva monista, en la que la incorporación del derecho internacional se produce a nivel constitucional. A diferencia del enfoque dualista, que puede ser un obstáculo conceptual para la interacción entre los sistemas jurídicos internacionales y nacionales,¹⁴ el enfoque monista puede facilitar la incorporación de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el sistema jurídico nacional a través del efecto jurídico directo. La sentencia Nº 28-19-AN evidencia esta particularidad cuando destaca que “El Estado ecuatoriano está obligado de manera directa e inmediata a cumplir con sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, sin necesidad de iniciar ningún mecanismo de ejecución jurisdiccional ni de reclamo administrativo por parte de las víctimas”.

Finalmente, la decisión de ordenar al Estado ecuatoriano de establecer un procedimiento reglado para cumplir adecuadamente con las decisiones del Comité de Libertad Sindical de la OIT, constituye también un avance logrado en esta sentencia en la dirección de la protección efectiva de los derechos a nivel nacional.

La interacción entre las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT y la actuación de los tribunales nacionales es una interacción no regulada por el derecho internacional. La resolución de cada Estado, independiente de los demás, sobre las técnicas a las que pueden recurrir los tribunales nacionales para aplicar las decisiones de órganos internacionales de derechos humanos puede plantear implicaciones teóricas y prácticas.¹⁵ Esta situación puede llevar a preguntar si deben seguirse estrategias para armonizar las soluciones o si es preferible una interacción no regulada a una regulación insatisfactoria.

Consideraciones finales

El debate sobre la naturaleza y los efectos jurídicos de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical aprobadas por el Consejo de Administración de la OIT es un debate jurídico y político.

La sentencia 28-19-AN ha sido un acto de justicia para los cuatro dirigentes sindicales ecuatorianos injustamente despedidos y que ahora están inmersos en una nueva lucha legal para hacer cumplir la sentencia y obtener no sólo una indemnización simbólica sino también una reparación completa.

Además, esta sentencia ilustra la importancia institucional de los tribunales nacionales en el ámbito de las fuentes de producción del derecho nacional e internacional y su papel como agentes de protección de la coherencia y la equidad de las normas internacionales de la OIT.

Tribunales nacionales y respaldo a la legitimidad y la fuerza vinculante de las decisiones del Comité de Libertad Sindical de la OIT

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En la sentencia 28-19-AN, del 29 de septiembre de 2021, la Corte Constitucional de Ecuador reconoció que el Estado ecuatoriano está legalmente obligado a respetar las recomendaciones adoptadas por el Comité de Libertad Sindical y aprobadas por el Consejo de Administración de la OIT. A partir de este reconocimiento, la Corte Constitucional de Ecuador ordenó al Estado ecuatoriano a cumplir inmediatamente una recomendación emitida por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso 2684 y a establecer un procedimiento reglado para cumplir adecuadamente con las decisiones de organismos internacionales de derechos humanos.

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¹ Esta jurisprudencia comenzó con la sentencia T-568/1999 y fue reafirmada por las sentencias T-1211/2000, T-603/2003, T-171/2011, T-261/2012 y SU555/14.
² La Constitución del Ecuador señala en su artículo 93 que "La acción de incumplimiento tendrá por objeto asegurar el (...) cumplimiento de las sentencias o informes de los organismos internacionales de derechos humanos, cuando la norma o decisión cuyo cumplimiento se pretende contenga una obligación clara, expresa y exigible de hacer o no hacer. El recurso se interpondrá ante el Tribunal Constitucional".
³ James Crawfford, Brownlie’s Principles of Public International Law (Oxford: Oxford University Press, 9na ed., 2012), 19–20, 39; Hugh
Thirlway, The Sources of International Law, 2nd ed. (Oxford: Oxford University Press, 2019), 8–12.
⁴ Machiko Kanetake, “Soft Law,” en International Law in Domestic Courts. A Casebook, editado por André Nollkaemper y August Reinish (Oxford: Oxford University Press, 2018), 311– 313; Claire La Hovary, “The ILO’s supervisory bodies’ ‘soft law jurisprudence,’” en Research Handbook on Transnational Labour Law, editado por Adelle Blackett y Anne Trebilcock (Cheltemham, UK: Edward Elgar, 2015), 316–328.
⁵ THIRLWAY, Hugh. 2019, p. 9.
⁶ MANSELL, Wade y OPENSHAW, Karen. 2019. International Law. A critical introduction. Hart Publishing, 2nd Edición, p. 2.
⁷ Elizabeth Salmón, Curso de derecho internacional público (Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú), 175–176.
⁸ Xavier Beaudonnet, Derecho internacional del trabajo y derecho interno: Manual de formación para jueces, abogados y profesores jurídicos (Turin: Centro Internacional de Formación de la OIT, 2010), 84–85.
⁹ OIT, “Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones,” Conferencia Internacional del Trabajo, 77 Reunión, Ginebra, 1990, Reporte III(1A), párrafo 7. Citado en Beaudonnet, 86.
¹⁰ OIT, Libertad de asociación y negociación colectiva (Ginebra: Oficina Internacional del Trabajo, 1994), https://www.ilo.org/jakarta/whatwedo/publications/WCMS_182053/lang--en/index.htm.
¹¹ Corte Interamericana. Caso Baena v. Panamá, sentencia del 2 de febrero de 2001, párrafo 171; Caso Ex Trabajadores del Poder Judicial
v. Guatemala, sentencia del 17 de noviembre de 2021, párrafos 100-104; 107-109
¹² Opinión Consultiva OC-27/21, del 5 de mayo 5 de 2021. Derechos de libertad sindical, negociación colectiva y huelga, y su relación con otros derechos, con perspectiva de género. Párrafos 45-53.
¹³ André Nollkaemper, National Courts and the International Rule of Law (Oxford: Oxford University Press, 2011), 8.
¹⁴ Yuval, Shany, Regulating Jurisdictional Relations Between National and International Courts (Oxford: Oxford University Press, 2007), 2–6.
¹⁵ André Nollkaemper, “General Aspects,” en International Law in Domestic Courts. A Casebook, editado por André Nollkaemper y August Reinish (Oxford: Oxford University Press, 2018), 19–31.




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